II SA/Ol 300/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-04-25	
Data wpływu	2019-04-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 21 poz 112;  art. 383; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 994;  art. 24f; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 25 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy w "[...]" stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w "[...]" K. P.

z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy "[...]" (§ 1). Jako podstawę prawną uchwały podano art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako: u.s.g.). W uzasadnieniu podano, że radna K. P. od dnia 6 listopada 2017 r. jest współdzierżawcą nieruchomości gminnej położonej w obrębie geodezyjnym "[...]". Nie składając oświadczenia o wypowiedzeniu

przedmiotowej umowy w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania wypełniła dyspozycję przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., polegającą na naruszeniu zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na gruntach należących do gminy, w której uzyskała mandat. W konsekwencji doszło do wygaśnięcia jej mandatu jako radnej Rady Gminy w "[...]".

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na powyższą uchwałę K. P. (skarżąca) zarzuciła jej naruszenie:

- art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez nieprawidłowe ustalenie i uznanie, że prowadziła

działalność gospodarczą na majątku Gminy, gdy tymczasem, od momentu

ustania małżeństwa z K. P. nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, ani działalności rolniczej;

- art. 383 ust. 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, polegające na podjęciu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej z powodu naruszenia ustawowego zakazu zawartego w przepisie szczególnym, podczas gdy w okolicznościach materialnych sprawy żaden z zakazów zawartych w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie został przez skarżącą naruszony. W uzasadnieniu podniosła, że w dniu 26 października 2017 r. pomiędzy Gminą "[...]", a skarżącą i jej ówczesnym mężem – K. P. zawarta została umowa dzierżawy należącej do Gminy "[...]" nieruchomości rolnej. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. Sąd Okręgowy rozwiązał łączące skarżącą z jej mężem małżeństwo. Wyrok rozwodowy skutkował ustaniem wspólności majątkowej. Od chwili rozwodu należące do skarżącej i jej byłego męża nieruchomości rolne, a także dzierżawiona od Gminy "[...]" działka pozostają w całkowitym zarządzie K. P. Dla sprawy najistotniejszy jest jednak fakt, że wbrew uznaniu poczynionemu przez Radę Gminy w "[...]", na dzień objęcia mandatu radnej Gminy "[...]" (tj. dnia 23 listopada 2018 r.) i przez cały okres pełnienia tejże funkcji skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca wskazała, że faktem jest jednak, że na dzień 23 lutego 2019 r. była prawnym dzierżawcą nieruchomości będącej własnością Gminy "[...]", jednakże ponad wszelką wątpliwość należy uznać, że w okresie wykonywania mandatu radnego Rady Gminy w "[...]", nie wykorzystywała mienia Gminy "[...]" do prowadzenia działalności gospodarczej (w tym rolniczej).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w "[...]" wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy podnieść, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badają w każdej sprawie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, dokonaną przez organy administracji.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Gminy w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wygaszenia mandatu radnej. Materialnoprawną podstawą uchwały stanowiły m. in. art. 383 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U.2019, poz. 684 t.j.) w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz.U.2019, poz. 506, j.t., dalej też: u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Zgodnie zaś z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, tj. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy. Na wstępie należy zatem wyjaśnić, że w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli radny przyjął niepołączalną z mandatem funkcję lub podjął zakazaną radnemu działalność w okresie sprawowania mandatu, z chwilą przyjęcia funkcji lub podjęcia działalności następuje naruszenie ustawowych zakazów i powstaje przyczyna wygaśnięcia mandatu określona w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Nie ma więc prawnego znaczenia późniejsze usunięcie takiej przeszkody, nawet jeżeli nastąpiło przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu (tak: Kisielewicz Andrzej, Komentarz do art. 383 Kodeksu wyborczego (w:) Czaplicki Kazimierz W., Dauter Bogusław, Jaworski Stefan J., Kisielewicz Andrzej, Rymarz Ferdynand, Kodeks wyborczy. Komentarz, LEX, 2014). Przyjmuje się także, że jeżeli radny rozpoczął prowadzenie zakazanej ustawowo działalności po objęciu mandatu, organ stanowiący stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze uchwały w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny jego wygaśnięcia (czyli od rozpoczęcia prowadzenia działalności). Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień.

Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnego jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. akt K 30/98, OTK ZU 1999, nr 5, póz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt W 2/94, OTK 1994, nr l, póz. 21, uchwała z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994/1/21). Ideą przyświecającą rozwiązaniom antykorupcyjnym zawartą w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 530/15, LEX nr 1780636; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07, LEX nr 341083). Zakaz art. 24f u.s.g. ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (zob. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). Celem wprowadzenia regulacji określonej w art. 24f ust. 1 u.s.g. było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Regulacja ta ma charakter antykorupcyjny i to w takim znaczeniu, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć - choćby mylnie - takie wrażenie (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 935/17 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustrojodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny (por. P. Sitniewski, Wygaśniecie mandatu radnego, Warszawa 2007, str. 172 i powołane tam orzecznictwo), czyli, że art. 24f ust. 1 u.s.g. wyklucza możliwość aktywności radnych we wszelkich możliwych formach działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W konsekwencji powyższego art. 24f ust. 1 u.s.g. powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2147/17). Wykładnia przepisu art. 24f powinna być restrykcyjna, by nie obchodzić ustawowego zakazu antykorupcyjnego z tego przepisu wynikającego.

Na tle normy prawnej z art. 24f ust. 1 u.s.g. trzeba zauważyć, że pojęciu "działalności gospodarczej", należy przypisywać znaczenie w rozumieniu art. 2 ustawy (nieobowiązującej już) z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2017.2168 t.j., dalej jako ustawa), jak również art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (Dz.U.2018, poz. 646). Zatem pojęcia "działalności gospodarczej" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie można ograniczać do prowadzenia działalności na podstawie wpisu do rejestru przedsiębiorców, działalności w spółkach czy innych form zawodowej działalności podlegającej rejestracji. Użyte w tym przepisie pojęcie działalności gospodarczej będzie swoim zakresem obejmować także również działalność, która choć nie podlega regulacjom ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, to wypełnia wszelkie znamiona charakterystyczne dla działalności gospodarczej - tj. ma charakter zawodowy, ciągły i zarobkowy oraz wykonywana jest w sposób zorganizowany. W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. II OPS 1/07, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/3/62, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Prowadzenie gospodarstwa rolnego więc, charakteryzujące się przymiotami wskazanymi w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przedstawiona analiza przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustaw samorządowych, ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a także cel wprowadzenia przepisów "antykorupcyjnych" pozwala na postawienie tezy, że prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystywaniem gruntu rolnego wydzierżawionego od gminy, w której radny uzyskał mandat, a będącego jej mieniem, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przeciwny wniosek prowadziłby do nierespektowania zakazu wprowadzonego ze względu na ochronę ważnego interesu publicznego. W rezultacie powyższego sam fakt prowadzenia przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystywaniem gruntu rolnego wydzierżawionego od gminy, w której radny uzyskał mandat, a będących jej mieniem, jest równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. W świetle powyższego K. P. będąc związana, wraz z małżonkiem, umową dzierżawy nieruchomości gruntowej gminnej niewątpliwie prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić instytucję mienia komunalnego gminy, z wykorzystaniem którego rady prowadzi działalność gospodarczą (także zarządza taką działalnością lub jest jej przedstawicielem bądź pełnomocnikiem) na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Otóż pojęcie mienia komunalnego określa przepis art. 43 u.s.g. który stanowi, że "mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych". Zarówno związki gmin jak i gminne osoby prawne posiadają odrębną od gmin osobowość prawną, ale ich mienie (obejmujące nie tylko własność nieruchomości ale także inne prawa majątkowe) ma status mienia komunalnego. Zatem prawo dzierżawy gminnej działki gruntu niewątpliwie wchodzi w skład mienia komunalnego gminy, jak inne prawo majątkowe w rozumieniu art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U.2018, poz.1025 t.j., dalej kc).

Wreszcie uwagi wymaga zwrot, wykorzystuje zrelatywizowany do mienia komunalnego gminy. "Korzystanie " to odnoszenie, osiąganie korzyści, pożytek, zysk z czegoś, korzystanie z czyjejś własności (Słownik Języka Polskiego, Tom I, PWN, Warszawa 1978, s. 1020). Przepis ten nie różnicuje, czy owo wykorzystanie powinno mieć podstawę prawną, czy nie, czy jest jednorazowe, czy też periodyczne oraz czy ma charakter odpłatny bądź nie, a w rezultacie przepis obejmuje swym zakresem wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy (por. Stefan Płażek w: Kazimierz Bandarzewski i inni Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 199-200). Zatem art. 24f ust. 1 u.s.g. zabraniając korzystania z mienia komunalnego przez radnego w prowadzonej przezeń działalności gospodarczej, w żaden sposób nie zawęża owego korzystania do jakichś skonkretyzowanych form czy sposobów, gdyż prowadzenie działalności gospodarczej lub zarządzanie taką działalnością "z wykorzystaniem mienia komunalnego" nie zostało opatrzone dodatkowymi określeniami (przymiotnikami), które pozwoliłyby na podstawie jakiegoś kryterium klasyfikować sposoby "wykorzystywania" owego mienia, następnie zaś - zależnie od rodzaju "korzystania" - różnicować skutki prawne. Prowadzenie działalności gospodarczej lub zarządzanie nią "z wykorzystaniem mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie zależy zatem od tego czy uprawnienie do korzystania jest elementem stosunku prawno-rzeczowego (np. użytkowania – art. 252 i nast. k.c.), czy też stosunku zobowiązaniowego (np. najmu – art. 695 i nast. k.c., dzierżawy – art. 693 i nast. k.c., użyczenia –art. 710 i nast. k.c.), czy owo korzystanie jest odpłatne, czy też wykonywane pod tytułem darmym, ani wreszcie od tego, czy korzystający z mienia komunalnego osiąga z tego tytułu korzyści w postaci pożytków (art. 53-55 k.c.) lub innych przychodów (zob. także wyroki NSA z 10 stycznia 2006 r., II OSK 786/05, Lex Nr 208945; z 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 86; z 6 kwietnia 2006 r., II OSK 23/06, Lex 209511; z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 753/06, Lex Nr 275489). Zatem dla naruszenia zakazu art. 24f ust. 1 u.s.g. bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzona przez radnego działalność związana z mieniem komunalnym ma charakter stricte zarobkowy, czy nie, czy wiąże się z uzyskaniem dochodu, czy jest (była) wykonywana samodzielnie, czy w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, czy korzystanie z mienia komunalnego wynikało z posiadanego przez radnego tytułu prawnego, czy też nie, czy była działaniem ciągłym czy jednorazowym. Dla skutku wygaśnięcia mandatu obojętna jest także okoliczność, czy strona, uchybiwszy ustawowym terminom dla zaprzestania takiej działalności, w końcu jej zaprzestała. Wobec powyższego obiektywną i reglamentowaną przez przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest, że faktycznie korzysta on z mienia komunalnego wykonując swoją działalność gospodarczą (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796; z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1019/09, LEX nr 597100; z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1704/10, LEX nr 746741; z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1840/10, LEX nr 746823; z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2512/10, LEX nr 1080236; z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 140/11, LEX nr 988196, z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 159/10, LexPolonica nr 2263153).

Godzi się jednak wspomnieć, że wykorzystywaniem mienia w rozumieniu tego przepisu nie będzie korzystanie z mienia gminnego w razie ustanowienia służebności gruntowych, użytkowania dawnych wspólnot gruntowych czy też z powszechnie dostępnych usług z wykorzystaniem mienia komunalnego (np. wodociągi). Uogólniając rzec można, że art. 24f ust. 1 u.s.g. dopuszcza możliwość korzystania przez radnego z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz innych form korzystania z nieruchomości (najem, dzierżawa lub użytkowanie) opartych na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Jednakże korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie z mienia komunalnego umożliwia czerpanie radnemu korzyści z tego mienia w sposób, który nie jest jednocześnie możliwy przez inne podmioty. Zatem wykładnia celowościowa art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Dlatego ustawodawca w gminie zakazał radnym prowadzącym działalność gospodarczą wykonywać ją przy wykorzystaniu mienia gminy, bez jakichkolwiek wyjątków. W tym sensie zakaz ten ma charakter bezwzględny i bezwarunkowy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że skoro K. P. prowadziła wespół z małżonkiem gospodarstwo rolne, a jednocześnie dzierżawiła od gminy odpłatnie grunt rolny oznaczony w umowie dzierżawy z dnia 26 października 2017 r. jako Br/RIIIa, a zatem będący gruntem rolnym zabudowanym (68 ust. 1 pkt 1 lit. e) rozporządzenia ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U.2019.393 t.j.), to uznać należy, że ten dzierżawiony grunt były przez nią wykorzystywany w prowadzonej działalności gospodarczej i to niezależnie od tego w jaki konkretnie sposób grunt komunalny wykorzystywała i czy z niego uzyskiwała dochód. Dzierżawa gruntu rolnego pozostawała bowiem w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą jaką było właśnie prowadzenie gospodarstwa rolnego. Powyższej konstatacji w niczym nie zmienił wyrok rozwodowy skarżącej z dnia 24 listopada 2017 r., gdyż nie był on połączony z podziałem majątku wspólnego (art. 58 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz.U.2017.682 tj.), którego częścią jest prawo dzierżawy gminnej działki rolnej, jako prawo związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U.2018.1025 t.j.). Co również istotne w świetle dyspozycji art. 24f ust. 2 u.s.g. skarżąca pozostawała współwłaścicielką rzeczonego gospodarstwa w dniu 23 lutego 2019 r., tj., czyli nie zaprzestała prowadzenia tej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, które miało miejsce 23 listopada 2018 r. Jedynym skutkiem wyroku rozwodowego - w kontekście badanej sprawy - mógł być tylko fakt, że z chwilą jego uprawomocnienia się powstała pomiędzy skarżącą, a jej byłym małżonkiem rozdzielność majątkowa (jeśli przed rozwodem pozostawali w ustawowej wspólności, a do takowego wniosku skłania i uprawdopodabnia zawarcie łącznie przez byłych małżonków przedmiotowej umowy dzierżawy), a wraz z nią dotychczasowa wspólność łączna majątku wspólnego przekształca się w szczególną współwłasność ułamkową. Powyższe, w realiach niniejszej sprawy skutkowało li tylko tym, że K. P. mogła samodzielnie skutecznie, tj. bez udziału byłego małżonka, wypowiedzieć przedmiotową umowę dzierżawy, co też uczyniła pismem z dnia 14 marca 2019 r., potwierdzając tym samym, że do daty wypowiedzenia przysługiwało jej prawo majątkowe w postaci udziału (w części ułamkowej) w prawie dzierżawy gminnej działki rolnej. Przywołane wypowiedzenie umowy dzierżawy zniosło (mogło) jedynie stosunek prawny ukonstytuowany umową dzierżawy z dnia 26 października 2017 r., natomiast nie zniweczyło skutku w postaci faktycznego wykorzystania mienia komunalnego w prowadzonej przez radną działalności gospodarczej. W kontekście powyższego dla ziszczenia się hipotezy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma jakiegokolwiek znaczenia eksponowana w skardze okoliczność, że dzierżawioną działkę do swojej działalności gospodarczej wykorzystywał były małżonek (składowanie opału, parking dla maszyn), gdyż dopóki nie nastąpił podział majątku wspólnego, którego elementem jest prawo dzierżawy gminnej działki rolnej nr "[...]", obręb "[...]", to K. P. przysługuje obligacyjne prawo do działki gminnej, a faktyczny sposób jego wykorzystywania pozostaje wtórny z punktu widzenia art. 24f u.s.g., czyli nie zmienia stanu rzeczy , że skarżąca wykorzystuje w rozumieniu analizowanego artykułu mienie komunalne gminy.

Nie jest uzasadniony argument, że skoro skarżąca nie uzyskiwała faktycznych korzyści z dzierżawionego gruntu, co opiera się tylko na jej deklaracji, to nie naruszyła ona zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Skoro - w sensie prawnym - prowadziła ona gospodarstwo rolne i współdzierżawiła nieruchomość rolną od gminy, to bez względu na to, czy faktycznie uprawiała ona dzierżawioną działkę i czy przynosiło to jej rzeczywisty dochód, to prowadziła ona działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy (wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., II OSK 1004/08). Poza tym faktyczny dochód uzyskany przez byłego małżonka tytułu wyłącznego korzystania z działki gminnej, w sposób wskazany przez skarżącą, przynosi pożytki w sensie cywilnoprawnym, czyli generuje dochód w wymiarze ekonomicznym, to ów fakt nie może pozostać bez znaczenia w toczącym się postępowaniu o podział majątku wspólnego, czyli że skarżącej będzie przysługiwało względem współmałżonka roszczenie o zwrot korzyści osiągniętych z tytułu faktycznego wykonywania w jej imieniu prawa do ułamkowej współdzierżawy przedmiotowej działki rolnej i w tym właśnie znaczeniu skarżąca prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Znamiennym pozostaje, że skarżąca nie twierdzi, jakoby były współmałżonek faktycznie wykonywał przysługujące jej prawo do współdzierżawy przedmiotowej nieruchomość rolnej, bez jej zgodny, a zatem prezentowany przez K. P. sposób wykonywania prawa dzierżawy rzeczonej działki jest przez nią nie tylko aprobowany, lecz w istocie rzeczy przy wykonywaniu swego prawa skarżąca posługuje się osobą trzecia, jaką jest już były małżonek. Przeto, jak powyżej argumentowano, spośob faktycznego wykorzystywania mienia komunalnego gminy jest irrelewantny w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., a w każdym razie jego przejawem niewątpliwie jest wykonywanie rzeczonego uprawnienia z posłużeniem się osobą trzecią. Przyjęcie optyki skarżącej uzależniałoby ziszczenie się hipotezy art. 24f ust. 1 u.s.g., a przeto stosowalność instytucji stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego, od przejawów faktycznego podejmowania skonkretyzowanych czynności względem mienia komunalnego, a nie przede wszystkim od faktu, że tytuł prawny, na podstawie którego radna wykorzystuje mienie komunalne gminy, stanowi jej mienie (art. 44 kc), a sposób jego wykonywania jest tylko formą realizacji tego innego, niż własność prawa majątkowego.

Reasumując, skoro K. P. nie zaprzestała prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, czyli w realiach sprawy nie wypowiedziała umowy dzierżawy gminnej nieruchomość rolnej w terminie, o którym mowa w art. 24f ust. 2 u.s.g., to ziściła się przesłanka wygaszenia jej mandatu z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnej z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności w rozumieniu art. 3783 § 1 pkt 5 Kodeksu Wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., gdyż skoro bezspornie prowadziła gospodarstwo rolne i dzierżawiła nieruchomość rolną od gminy, to bez względu na to, czy faktycznie uprawiała ona współdzierżawioną działkę i czy przynosiła ona rzeczywisty dochód, to przyjąć należy, że prowadziła ona działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, gdyż sam już fakt podjęcia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia komunalnego "swojej" gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Jednocześnie organ nie może uzależniać podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej od stopnia przewinienia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 140/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem również nieistotne w kontekście sprawy pozostaje zarzut skarżącej o nieświadomości co do skutku naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. wynikającym z niepoinformowania jej o nim przez organy gminy, który - w świetle twierdzeń pełnomocnika organu - pozostaje całkowicie gołosłowny. Bezsprzecznie radna może uzyskać w urzędzie gminy właściwe przepisy, jednakże Rada Gminy w "[...]" przed podjęciem uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaszenia mandatu, nie miała obowiązku pouczać radną o jej obowiązkach i uprawnieniach, a tym bardziej wzywać ją do zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radna pełni mandat, jako, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje niejako automatycznie, z mocy prawa, w każdym przypadku zaistnienia określonego w tych przepisach stanu faktycznego. Przeświadczenie radnej, nawet błędne, co do przynależności mienia wykorzystywanego w prowadzeniu działalności gospodarczej nie wywiera żadnego wpływu na wygaśnięcie jej mandatu. Podobnie uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, skuteczne na gruncie prawa cywilnego, nie może wyłączyć zastosowania normy wynikającej z przywołanych wyżej przepisów art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. kodeks wyborczy, Dz.U.2019.684 t.j.), jeżeli zaistniał stan faktyczny opisany w hipotezie tej normy prawnej. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo w stanie faktycznym sprawy Rada Gminy zastosowała tryb przewidziany w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. i podjęła zaskarżoną uchwałę, skoro skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała mandat.

W związku z powyższym, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.